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美国综合防灾减灾救灾体制变迁的启示
2017年02月08日 本站编辑 字体【 打印】 【关闭本页】

    在唐山大地震40周年之际,习近平主席专程考察了唐山市,并针对当前防灾减灾救灾形势指出,要“全面提高国家综合防灾减灾救灾能力”。这指明了新时期我国灾害应急管理的改革方向,也反映了新世纪以来世界各国的发展趋势。

    提高国家综合防灾减灾救灾能力的关键是完善相关体制,而美国灾害管理体制变迁的经验值得借鉴。

    美国综合防灾减灾救灾体制变迁路径

    权力分散是美国政治结构的主要特征,通过国家结构的联邦制,实行各级政府纵向上分立;通过政治体制的议会制,实行政府部门横向上分权。但其灾害突发事件应急管理体制演化却呈现了相反趋势,即政府间纵向上权力集中,部门间横向上权力整合,通过以下四个方面的“综合化”,着力于提升国家综合防灾减灾救灾能力。

    首先,灾害应急管理事权综合化。灾害应急管理逐步由单纯的地方事务,向地方为主、多层级政府综合管理、共同参与方向转换。在19世纪早期,美国灾害应急管理属纯粹地方事务,州和联邦政府完全不介入。直到19世纪早期,新罕布什尔州朴次茅斯市连续3年3场全市性圣诞节大火,使该市自身力量难以有效应对,州和联邦政府开始通过提供援助方式介入,这通常被认为美国政府应急管理体制形成的开端。到9·11事件后,美国灾害应急管理体制完全纳入全国性的国土安全体制之中,呈现一种大综合的管理模式。但自然灾害类应急事务仍以地方为主,只有经地方申请后,联邦和州政府才能介入。

    其次,灾害应急管理对象综合化。美国灾害应急管理逐步由单一灾害向多灾种,由专注“救灾”到“防灾减灾救灾”全过程的综合管理方向变化。到19世纪末的镀金时代,美国工业产值首次超过农业,城市人口首次超过农业人口,国民生产总值也跃居世界第一位。工业化、城市化使灾害种类日益增加,工业事故、公共卫生事件频率远远超过了原有单一的火灾、洪水、飓风等。各级政府逐渐将各类自然灾害、事故灾难、公共卫生等事件,纳入灾害应急管理范畴。9·11事件后又将恐怖袭击事件,近年来又将枪击事件,纷纷纳入政府灾害应急管理范畴。

    第三,灾害应急管理和救援机构的综合化。由专业部门管理向综合部门管理转换,专业救援队伍逐渐让位于综合救援队伍,但专业部门和救援队伍仍承担重要职责。在1979年三里岛核事故以后,美国联邦政府鉴于核监管机构应对灾害上的综合能力欠缺,整合了多个灾害管理部门,建立了联邦应急管理署,统管各类灾害和突发事件。9·11事件后,更是整合了25个联邦机构,组建了美国国土安全部,成为统管各类突发事件的综合部门。救援队伍综合化最主要表现在城市消防机构职能变化上,尤其是纽约、芝加哥等大城市的消防局由原来的灭火职能逐渐向综合救援方面转换,承担灭火任务普遍不到15%,其余的全部是多种灾害救援工作。

    第四,民事防御和应急管理的综合化。冷战时期,世界主要国家普遍建立了耗资巨大的防空管理体系,以防范敌国的空中入侵,保护民事目标和公众。随着冷战的结束和现代战争新态势的形成,美国、俄罗斯、德国、法国等国纷纷将其转换成为应急管理体系。美国在民防体系的5个民事防御区基础上,改编为10个应急管理区,作为应急管理署的分支机构,集中应对灾害突发事件。联邦应急管理署还对各区内的军、政、民三方面应急力量进行全面整合,初步形成了政府综合应急管理机构主导下的联邦军队、州国民警卫队、企业、保险机构、社会组织、志愿者等共同参与的,备灾备战一体化的综合性格局。

    美国综合防灾减灾救灾体制演变的内在原因

    美国灾害应急管理体制日益综合化的发展趋势,是对现代灾害突发事件应急管理的内在规律的回应以及对美国政府管理弊端的反思。这一趋势变迁的内在驱动力量来自于以下四方面发生的变化。

    一是灾害突发事件越来越多样化。全球风险社会的形成,使灾害突发事件日益形成互生、次生、衍生等复杂的灾害链。如美国卡特里娜飓风事件,引发了海水倒灌、市区火灾、停电事故;洪水、火灾引发了电力中断事故,并导致了市区出现抢劫、强奸和骚乱事件;飓风、电力中断、石油供应中断,并引发经济危机事件等。这些突发事件错综复杂地联系在一起,必须依靠提高政府综合性防灾减灾能力才能有效应对。

    二是灾害突发事件的社会感知越来越敏感化。公众以往主要关注身边的灾害突发事件,关心这些事件是否会给自身带来实际损害。网络社会则将更大量的灾害事件推送到面前,把更全面的灾害损失后果展示到眼前,人们最终主观感知的灾害是综合的、全方位的、多样化的。这种变化使公众对政府应急管理需求也必然是综合的,综合防灾减灾救灾体制建设,也就成为网络社会条件下回应公众需求的必然结果。

    三是现代社会民众的灾害应对能力弱化。与以往简单的火灾事故、洪涝灾害不同,现代很多灾害突发事件往往是个体无法独自应对的。像核电厂事故、化工产品泄漏、环境污染事故等,其产生机理、处置措施复杂,必须依靠组织起来的多类型专业力量才能有效应对。如美国在洛杉矶光化学雾污染事件后,先后动用了农业、森林、环保、化工、机械、地理等全方位的、综合性的专业力量,去查找原因、分析对策,最终提出问题解决方案。

    四是灾害应急管理权力集中化。灾害应急管理分预防准备、监测预警、应急处置和恢复重建4个阶段,由于时间紧迫、资源有限,权力集中统一是相对高效的管理模式。美国政府常态管理中强调民主、分权原则,但应急状态下的行动强调集中统一,统一指挥、信息共享、统一行动等。在美国三里岛核事故、9·11事件、卡特里娜飓风灾害中,均暴露出美国政府缺乏统一指挥,缺少信息共享带来的弊端,这也是美国灾害应急管理体制逐步综合化的内在动力之一。

    对我国建立综合防灾减灾救灾体制的借鉴

    2003年“非典”事件后,我国政府全面反思传统的灾害突发事件管理体制弊端,着重从预案、体制、机制和法制入手,建立了“一案三制”应急管理体系。深圳等地后来又结合大部制改革,开始探索改革地方应急管理体制。但如何深化灾害应急管理体制改革,适应灾害突发事件发展变化需求,依然是需要深入探讨的话题。借鉴美国综合灾害应急管理体制演化经验,结合我国实际,应当从以下几方面着手改革。

    一是明确各级政府应急办的法律地位。各级政府2005年后普遍成立应急办,并设置为本级政府应急管理办事机构,职能定位为应急值守、信息汇总、综合协调等运转枢纽作用。但各地应急办的实际级别地位各不相同,履行职能也存在差异,在很多情况下难以发挥应有的作用。下一步改革应考虑我国各级政府办公厅(室)的独特政治地位,应急办作为政府办所属机构有利于履行职能。单独设立类似于美国国土安全部或应急管理署、俄罗斯的紧急情况部的机构,反而不利于我国应急管理事业发展。但改革方向应当是使这种设置法制化、统一化,并强化其地位和作用,从人员编制、机构设置等方面增加力量,形成综合防灾减灾救灾的运转枢纽。

    二是设立各级政府应急管理运行中心。建议设立的各级政府应急管理运行中心作为事业单位,同样挂靠在各级政府办,由本级应急办实行业务指导。应急中心承担本级政府各部门、行业中具有共性的应急管理职能,包括灾害突发事件监测预报体系建设、应急指挥体系建设、预案管理与优化、资源数据库建设、综合救援队伍管理、灾害突发事件评估、信息通讯系统、防灾设施装备、应急志愿者、培训演练、宣传教育等技术性、业务性职能。这既能保证应急管理职能的权威性和集中统一,又能解决目前各部门应急管理职能交叉,设备采购、设施建设重复,信息共享障碍,应急标准不统一等问题,最终成为综合防灾减灾救灾能力的有效依托。

    三是理顺部门专业性防灾减灾救灾职能。即便在美国、俄罗斯等国家,其综合性应急管理机构也主要承担共性的应急管理职能,而涉核、公共卫生、民航、铁路运输、社会治安等专业性较强、管理复杂的突发事件所涉及的专业性、细节性等应急职能,仍然需要其他政府机构承担。同时,我国目前政府职能调整、优化尚未最终完成,专业部门的应急管理职能逐渐合并、调整和改革,有些专业性应急职能也需要加强。但专业部门共性的应急管理职能,应逐渐在各级政府应急办统一指导下逐渐改革、剥离。通过改革,使专业部门与政府应急办、应急管理运行中心结合,形成综合防灾减灾救灾的合力。

    四是实现政府防空与应急职能一体化。在冷战时期,我国也和前苏联、欧美国家一样,建立了一整套人民防空体系,承担了战争时期保护公众的职责。改革开放以后,各地政府改革调整了人防体系,机构职能改革目标普遍确定为防空防灾一体化,有的名称改为民防局,有些地方如深圳将人防职能合并到应急办。下一步应深化这项改革,实现政府人防与应急管理职能的全面整合,承担战时应战、平时应急、事发应灾的综合性职能,增强国家综合防灾减灾救灾能力。

    五是建立综合性城市应急救援体制。2011年我国城市化率达51.27%,城市人口首次超过农村人口,我国正经历着人类历史上最大规模的城市化。我国城市中各类灾害突发事件也呈现加速增长趋势,大量非传统型灾害复杂程度、损失范围、不可控性等远高于欧美国家。城市化过程中,综合性的突发事件救援需求呈现井喷态势,亟须改革城市应急救援体制。我们认为可定位在依托消防体系,建设综合性应急救援队伍,承担综合性应急救援职能,提高综合性的灾害救援能力。


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