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关于户县应急预案演练的几点思考
2017年01月10日 本站编辑 字体【 打印】 【关闭本页】

    应急预案演练是基层应急管理常抓常议的重点,也是基层应急管理的核心内容,具有检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制、科普宣教的作用。按照省、市应急办“关于各级深入开展务实有效应急预案演练”的要求,近年来户县将应急预案演练作为应急管理重要目标任务,充分发挥以上率下和示范带头作用,组织实施了不同类别和规模的应急预案演练,开启了全县各级踊跃开展应急预案演练的局面。根据户县应急预案演练的实际,在此简要概述户县预案演练的特色做法,深入分析存在问题,并提出完善和解决问题的意见建议。

    一、回顾日常演练,挖掘户县特点

    户县坚持“以练代战”的原则,每年都组织各级各部门开展不同类别和规模的应急预案演练,各级应急队伍实战能力显著增强,也充分发挥了对群众的科普宣教作用。具体来说,户县应急预案演练具体表现为以下几个特点:

    (一)部署及时。县应急办每年都将应急预案演练作为重要目标任务列入《应急管理工作要点》,并分解落实至各级各部门。县应急办每年都牵头开展1次县级专项应急预案演练观摩会,充分发挥了对全县的示范带动作用。县应急办每年年初印发《关于举行户县专项应急预案演练的通知》,制定了预案演练计划,对8—10个县级专项应急预案演练进行部署,明确演练名称、牵头单位、举行时限和相关要求等事项。截至目前,已举行县级专项应急预案演练18个,完成23个县级专项预案演练任务的78%。同时,各镇、街道办和各部门也都制定年度演练计划,届时组织干部群众开展部门、基层应急预案演练。

    (二)领导重视。县委、县政府主要领导高度重视应急预案演练工作,每年都要亲自安排和实地观摩3次以上的应急预案演练,并对演练工作提出要求或作出批示。2015年4月30日,按照县政府主要领导的安排,户县在环山旅游路石井段举行了交通事故应急预案演练,县政府主要领导现场观摩了演练,并对县公安、消防、卫生和城管执法等演练组织和参加单位通报表扬。2015年5月25日,户县在第四中学举行了校园地震应急预案演练,县政府主要领导和分管领导到现场观摩,并对校园安全和应急演练提出了要求。同时,县政府各分管领导都能亲自协调、督促分管部门开展应急预案演练工作,确保演练顺利实施。

    (三)内容多样。近年来,由县应急办牵头,组织县教育、国土、建设、水务、食品药监、交通运输等部门通过桌面推演或实战演练的方式,开展了涉及校园防踩踏、防汛防溺水、燃气安全、地质灾害、索道安全、消防安全、卫生防疫、防震疏散、反恐处突、食品安全、道路交通等18类专项应急预案演练40余次,收到了显著效果。特别是,依托预备役三团成立的户县地震专业应急救援队伍和地震志愿者应急救援队伍,在每年8—9月集中轮训期间,都要举行一次100余名队员参加的地震救援应急预案演练,已成为户县应急预案演练的亮点。

    (四)参与广泛。户县坚持“寓演于教”的理念,每年组织6000余名干部群众参与和观摩80余场次应急预案演练,达到了应急知识科普宣教的作用。户县各中小学校、幼儿园每学期都组织师生开展3—4次防震疏散、消防安全等应急预案演练,师生参与率达100%。户县将应急预案演练作为应急示范点建设评估指标,各应急示范点紧密结合实际,每年都组织员工或群众开展1次预案演练,应急示范点的示范带动作用进一步增强。户县坚持“以上率下”,部门、镇(街办)通过举行应急预案演练,激发了农村、社区、企业、医院等基层单位开展预案演练的主动性和积极性,广大群众已成为应急预案演练的参与和实施的主体。

    (五)机制完善。按照“专项应急预案至少每3年进行一次演练”的要求,户县每年都要举行8—10个县级专项应急预案演练,确保3年内完成23个县级专项应急预案演练任务,推动县级专项应急预案不断完善。按照县政府主要领导要求,从2011年起,全县各中小学校、幼儿园形成了每月开展1次应急预案演练的工作机制,每学期都制定校园应急演练计划,督促指导各学校按期开展,全县师生应急避险能力不断增强。结合户县实际,制定印发了《户县应急预案管理办法》,开辟“预案演练”专章8个条款对预案演练作了明确具体的规定,成为全县预案演练管理的准则。

    二、对照《演练指南》,正视存在问题

    近年来,户县在应急预案演练方面做了大量工作,基层应急能力得到了显著增强,但对照国务院《突发事件应急演练指南》(以下简称“《演练指南》”)关于预案演练的要求,户县还存在一定的差距,具体表现在以下几个方面:

    (一)演练与预案存在脱节现象。《演练指南》规定:“应急演练是依据有关应急预案,模拟应对突发事件的活动”。户县有的单位筹备应急演练,演练计划、方案和脚本并没有依照预案来制定,演练组织者脱离预案自行设定演练情景、响应级别、响应程序、处置措施等内容,不能达到检验预案、完善预案的目的。

    (二)演练环节忽视了预报预警。《演练指南》规定:“综合演练是指涉及应急预案中多项或全部应急响应功能的演练活动”。预报预警是综合演练的重要环节。户县举行的防震疏散、消防疏散、疫情处置、反恐处突、燃气泄漏处置等预案演练表现为“重应急处置,轻预报预警”,在预报预警环节只是一笔带过。有的预案演练甚至省略了预报预警程序,预案启动后直接进入处置程序,造成了预报预警环节的缺位。

    (三)预案演练计划准备不充分。“应急演练准备”是《演练指南》的独立章节,也是举行预案演练的重要阶段。一些预案演练在计划准备阶段做得不够周全,表现在预案演练计划、方案制定不够科学务实,未对参演人员进行安全、技能培训,演练人员、物资和器材、场地、安全等保障措施没有落实到位,致使预案演练存在风险。对综合性强、风险较大的预案演练未组织专家评审,也未开展桌面推演,影响了演练的针对性、科学性和可操作性。

    (四)预案演练类型呈现单一性。《演练指南》按照3个分类标准明确了7类预案演练类型,户县多数预案演练表现为实战演练较多,桌面推演较少;仅由牵头部门实施的单项演练较多,多部门、多地区联合举行的跨行业、跨区域的综合演练较少;示范性演练较多,检验性演练、研究性演练较少。消防安全、防震疏散演练较多,环境突发事件、公共卫生事件、食品安全事件、危化品泄漏处置事件、特种设备安全事件等专业性演练较少。

    (五)预案演练总结评估不完善。《演练指南》要求预案演练结束后要开展评估和总结工作,对演练暴露出来的问题及时采取措施改进。户县大多数预案演练结束后,虽然都由演练组织者对演练过程进行点评,但未专门设立评估组对预案演练整个过程进行专业评估和总结,对演练组织协调、信息报告、指挥处置、善后处置等方面存在的问题挖掘不透,难以对演练进行提高和完善。

    三、做到“五个坚持”,提升演练水平

    针对以上存在的问题,户县将认真贯彻实施国务院《演练指南》,牢牢做好“五个坚持”,进一步完善预案演练各个环节和流程,推动全县预案演练水平不断提升。

    (一)坚持将预案演练与应急预案紧密结合。预案与演练是密不可分的统一整体,预案是演练的基础,演练是预案的实践。户县23个县级专项预案演练的总体目标和情景设计,以及演练计划、方案和脚本制定,都要紧紧围绕应急预案规定的组织机构、预报预警、启动主体、事件级别、响应程序、扩大响应、结束响应、善后处置等内容来设定,做到演练与预案紧密结合。县政府组织的地质灾害疏散、非煤矿山突发事件处置、森林防火、太平公园索道安全、交通运输安全、县城区防汛等预案演练要坚持原则性和灵活性相结合,不能完全拘泥于预案内容,根据户县地域实际特点,预案演练设计可以“突破”预案,设置预案规定之外的模拟情景和处置方式。通过预案演练,能够使应急预案“鲜活”起来,使应急预案更具有针对性和实效性,促使预案进一步完善。

    (二)坚持将预报预警作为综合演练的重要环节。预报预警是突发事件应急处置的前置环节,是应急响应的重要过渡,也是应急预案体系的必备内容。户县举行预案演练,应当将预报预警作为预案演练的重要环节。在预案演练中,模拟发生灾害危险即宣布进入应急状态,根据危险程度启动相应级别的预报预警。县城区通过广播、显示屏、电视、手机短信等媒介,农村地区特别是山区通过广播、手摇式报警器、铜、锣、鞭炮等媒介发布预报预警信号。同时,根据预报预警级别立即采取相关监测、防范、疏散和物资调运、人员调集等措施,并提醒民众做好防护和应对准备。一旦发生实质性的损害,根据灾害严重程度,宣布启动相应级别的应急响应,立即调动人力和物资开展应急处置。

    (三)坚持充分开展预案演练计划准备工作。举行预案演练前要制定安全保障方案,落实安全保障责任人和安全保障措施,并对参演人员进行演练技能和防护常识培训,杜绝发生演练安全事件。要根据预案内容和演练目标,针对整体预案或者预案的部分内容,合理设计和模拟演练情景,精心制定预案演练计划、方案和脚本,做到演练各个环节和流程有序衔接。对山洪灾害防御、突发地质灾害、燃气安全事故、突发环境事件等综合性较强、风险较大的预案演练,要提前开展桌面推演和预演,并组织市、县应急管理专家进行评审,深入分析演练设计和情景模拟中存在的风险和问题,提出有效措施加以整改。5月19日上午,县政府邀请市应急管理专家组组长陈新安、副组长范升彦等5名市应急管理专家,对户县校园地震应急预案演练进行专家评审,专家提出了27条评审意见。评审后,县政府严格按照专家意见对演练进行整改和完善,确保了演练活动取得实效。应急预案演练评审应当成为预案演练举行前的必经环节。

    (四)坚持进一步丰富和扩展预案演练类型。在实战演练前,组织参演人员开展1次桌面推演和现场预演,为开展实战演练奠定基础。以开展县级专项应急预案演练为蓝本,县应急办要加大协调指导力度,鼓励各相关部门、各镇和甘亭街道办开展跨区域、跨行业、跨系统的综合演练,不断提升全县各级应对突发事件的联动能力和实战水平。9月23日下午,县政府组织县建设、公安、消防、卫生等部门,在西安石油大学户县校区举行了地震疏散、消防应急暨燃气泄漏处置预案演练,是综合预案演练的范本。要加强与预备役三团高炮师、西安飞行学院、西安石油大学户县校区、西安建筑科技大学户县校区、西安工程技术学院的交流与合作,适时组织开展以反恐处突、防震疏散、防汛处置、消防疏散等为重点的军地、校地联合应急预案演练,不断提高演练规模和质量。在开展示范性演练的同时,增加检验性、研究性演练的占比,不断提升预案演练水平。要增加反恐处突、城区供水、特种设备、公共卫生、食品安全、建筑施工、道路交通、矿山安全、地质灾害等专业性预案演练,减少消防安全、防震疏散在预案演练总量中的比率。

    (五)坚持完善和推广预案总结评估工作。预案演练的总结评估是举行预案演练的必备内容,也是巩固演练成果、提升处置能力的重要措施。邀请市、县相关行业应急管理专家,建立户县应急管理专家组,履行预案和演练评审、演练总结评估和突发事件处置研判职责。预案演练结束后,要组织应急管理专家和具有实际处置经验的人员组成预案演练评估组,按照《户县应急预案演练评分表》3大类18项考核内容和评分标准,重点对县级专项应急预案演练、重大活动应急预案演练及其他综合性预案演练进行评估总结。评估组要重点围绕预案演练的执行情况、预案合理性与可操作性、应急指挥人员指挥协调能力、参演人员处置能力、演练所用设备装备的适用性、演练目标实现情况等内容进行评估,并对演练的流程、控制、效能进行评价,形成总结评估结论,提出改进和完善的意见建议。预案制定者和演练组织者要按照评估结论和意见建议,进一步完善预案内容,改进演练方式,推进预案演练科学开展。


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