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新加坡的全民反恐及其启示
发布日期:2016-10-24 15:31 信息来源:本站编辑

    新加坡作为一个典型的城市国家和重要的国际贸易、金融和航空中心,容易成为恐怖分子紧盯的重要袭击目标。然而,统计显示新加坡国内发生的恐怖事件次数极少,这主要得益于新加坡采取的有效反恐手段和措施。

    一、 新加坡曾遭受的恐怖袭击和威胁

    从历史上看,与同处于东南亚的印度尼西亚和菲律宾等国家相比,新加坡虽然较少遭受恐怖袭击,相对安全,但受历史原因、地缘政治等影响,新加坡也面临严峻挑战。表1概括总结了历史上新加坡曾遭受的主要恐怖袭击事件。

表1、历史上新加坡遭受的主要恐怖袭击事件

    另外新加坡还曾发生过两起实施未遂的恐怖袭击:一起是,2001年12月新加坡警方瓦解了一个同“基地”组织有联系的极端组织。另一起是,一名印尼资深调查人员于20lO年5月18日透露,新加坡乌节路地铁站曾是印尼激进组织挑选的袭击目标。从一名被击毙的恐怖组织嫌犯家中找到一份新加坡地铁系统图,而图上的乌节路地铁站被标示出来。

    近年来基地组织及与其相联系的恐怖组织的活跃,使东南亚地区的反恐形势日益严峻,新加坡同样如此。从2001年至2004年,新加坡警方共逮捕了40多名恐怖主义组织成员,他们向警方供认了企图炸毁美国驻新使馆、海军基地、石油加工厂和其他目标的阴谋。这不能不令新加坡政府担忧。新加坡总理李显龙指出,由于恐怖主义威胁依然存在,种族及宗教群体间纠纷也可能一触即发,对国家安全不可掉以轻心。他强调,新加坡表面上是一个美丽和平的城市,但它过去和将来的稳定与和谐有赖内部安全局的高效运行。该部门是新加坡负责国内情报的安全机构,设有专门部门,专责监督被拘留恐怖分子的改造工作,并深入研究恐怖主义的活动特点和趋势(包括其招募和洗脑手法)。

    二、新加坡全民反恐的策略

    作为东盟创始国之一,新加坡一直积极推进东盟与亚太的区域反恐合作并在其中发挥重要影响和作用“9·11”后新加坡采取了多项反恐措施。2004年新加坡政府发布了《反恐怖主义:新加坡的国家安全策略》(Counter—terrorism:National securitystrategy 0f Singapore)来加强和规范这些行动。新加坡国土

    面积714.3平方公里(包括新加坡岛和其他一些小岛),面积较小,约相当于我国广东的珠海市(面积654平方公里),人口较少,从事反恐的专业人员有限,长期投入大量军队用于反恐也不经济。新加坡反恐战略的一大特点就是公众参与、“全面防卫”。同时,不只是新加坡人,包括到新加坡旅行、工作和侨居的外国人也被要求加入到反恐联合阵线中。

    (一)全民反恐的必要性

    1、新加坡人口少,从事反恐的专业人员有限。新加坡国土面积较小、人口较少,要在反恐中常态投入大量专业人员显然是困难的。为了确保整个国家的公共安全,广泛发动民众便成为新加坡反恐的最佳选择。虽然民众反恐的专业化水平不高,但若能把每一个民众都纳入反恐斗争中,使其在恐怖袭击发生之前做好准备,这样就能够让专业反恐人员获得充分的时间遏制恐怖活动。这种全民反恐的策略如同在全国每一个角落都安插了移动电子眼,将反恐力量散播开来,为定点反恐做了提前准备。

    2、平民成为恐怖活动重点攻击的无辜对象。当代恐怖主义发展的一个重要特点就是宗教极端主义的发展,一些恐怖组织,如“基地组织”不再保持传统的地下活动特征,而是公开建立了“基地”。同时,恐怖组织使用大规模杀伤性武器以及材料的可能性在明显上升。

表2、现代恐怖主义浪潮比较

    从表2可以看出,近年来的恐怖活动明显将袭击目标平民化。许多恐怖袭击事件,如印尼巴厘岛爆炸案、伦敦地铁爆炸案、波士顿惨案、日本地铁沙林毒气案、昆明火车站“3·01”暴恐案件等都是以造成大量平民伤亡为直接目的。由此可见,当今恐怖活动倾向于以普通平民为攻击目标,这为广泛动员平民参与到反恐斗争中提供了条件和群众基础。

    (二)全民反恐的优势

    1、提高民众警觉性。恐怖分子发动恐怖袭击的一个重要目的是为了引起广泛的社会关注,所以他们通常会选择人群密集的公共场所实施行动。进行全民反恐,可以使广大民众时刻保持着可能有恐怖袭击事件在自己身边发生的心理警觉,时刻留意身边的安全事态,这样才能在恐怖袭击发生前做好预防准备。

    2、降低民众伤亡。从当前国际恐怖主义袭击的特点来看,恐怖袭击发生后,救援困难的人为因素主要有两点:一是恐怖分子的周密布局以及残酷本性导致救援行动较难推进;二是受威胁的群众大多不懂自我保护和自救互救,过度慌张等问题容易影响救援行动顺利开展。而进行全民反恐可队使民众尽早对恐怖分子的活动有一定了解,在恐怖事件发生时懂得如何自我保护、自我救助,并尽可能地配合专业力量的反恐行动。

    3、加速恐怖案件侦破。实施全民反恐,就如在全国各地安装了能够移动的、会进行初步分析并及时报警的监测预警系统终端“设备”,民众能够对身边发现的可疑情况及时上报,引起安全部门重视并进行彻查;同时能够通过整合不同渠道情报来更加全面地掌握情况,从而帮助反恐部门更好地确定恐怖事件发生的风险、区域、时间和方式等。此外,根据民间信息也能够进一步验证专业情报信息的真伪,从而缩短彻查恐怖活动的时间,加快恐怖案件侦破的速度。

    (三)全民反恐的具体措施

    1、出台《恐怖主义(制止提供资助)法》,切断对恐怖主义的资助。2002年新加坡制订出台了《恐怖主义(制止提供资助)法》,要求任何人(全民)不得以任何形式向恐怖主义提供任何资助,坚决打击向恐怖主义提供资助的犯罪。

    该法规定:禁止为恐怖主义提供或者筹集财产,禁止为恐怖行为目的提供财产和服务,禁止为恐怖行为目的而使用或者占有财产,禁止交易恐怖分子的财产。规定了向恐怖主义提供资助的犯罪的责任追究形式——任何人提供资助一经定罪,将被处以10万新元以下的罚金或者10年以下有期徒刑,或两罚并处。该法还规定,任何人(全民)在新加坡境内,任何公民(全民)在新加坡境外负有向警务专员报告其所掌握的占有、管理或者控制任何恐怖分子或者恐怖实体所有的财产和其所知晓的任何有关恐怖分子或者恐怖实体所有的财产交易或者交易计划的信息的义务。其中部长可以要求任何个人和团体在命令的期限内向指定的人报告其掌握的情况。不履行该义务的人,将被处以5万新元以下的罚金或5年以下有期徒刑,或两罚并处。该法严格细致,使新加坡打击向恐怖主义提供资助进入法治化轨道,为深入持久开展反恐斗争提供了法律保障。

    2、组建“平安·安全守望小组”,加强建筑物安全防范。2003年11月,作为新加坡警方与商贸机构所在办公楼业主和承租人加强安全合作的平台,“平安·安全守望小组”(Peace and Sarety Watching Team)纳入了反恐工作计划,小组由建筑物的业主和承租人组成。作为小组成员,每幢大楼的业主和承租人都要分步骤、按计划完成3项工作:对可能出现的风险进行评估;建立安全监控体系;利用现有资源制定反恐预案。到2008年,新加坡已有616处建筑物的业主、承租人或管理者组成了91个“平安安全守望小组”。在建筑物内实施恐怖活动是恐怖分子较为偏好的方式:一是建筑物隐蔽性好;二是建筑物内人员难以在同一时间内及时撤离,且民众疏散行动容易被恐怖分子察觉;三是恐怖活动排查难度大。因此,在建筑物内安排监控人员成为保障建筑物公共安全的重要举措。

    3、多措并举,发动出租车司机充当反恐“耳目”。新加坡就出租车司机加入反恐队伍推出新招:开展大规模的宣传活动,动员、要求出租车司机协助安全部门留意可疑乘客并及时举报。新加坡《海峡时报》早在2004年10月15日就曾报道,新加坡政府已向出租车司机发放了反恐手册,并对他们进行反恐培训。一名负责出租车司机反恐项目的高级警官说,街头的4万名出租车司机为警察增加了4万双眼睛和4万对耳朵。

    (1)发放反恐手册。新加坡内部安全局已向出租车司机发放了7.5万册反恐手册。反恐手册要求,如果发现乘客问一些诸如哪里能出租或购买便宜卡车、购买可燃物之类的问题,就要及时向警方报告。

    (2)播放警示录像。新加坡内部安全局将恐怖分子在印度孟买出租车上引爆炸弹等相关案例制作成录像,给出租车司机播放,警示效果非常明显。

    (3)组织课堂讨论。新加坡内部安全局为出租车司机上反恐培训课程,希望使他们在课堂上亲身参与讨论,在讨论中找到面对问题、解决问题的有效方法。

    新加坡并没有就此止步,进一步的安排是把公交车司机纳入他们构织的反恐网络,为反恐再增“耳目”和编织更大的公共安全网络。

    4、销售商加入反恐阵营。新加坡副总理兼内政部长黄根成说:“我们将动员商家协助我们留意那些企图购买可能危害公众安全物品的可疑人物,例如化学产品生产、进口货销售商。”如果认为买家来历不明且动机可疑,商家有责任向政府举报。在新加坡内政部门2003年发表的白皮书中就提到,涉嫌策划印尼巴厘岛爆炸案的伊德里斯曾在一家化学制品公司以个人名义购买过17吨硝酸铵,这一情况直到爆炸案发生后才引起有关部门的关注。从此次灾难可见,采用化学试剂实施的恐怖袭击所需时间短、危害性大,要在事发时给予遏制的可能性较小,最好的办法就是从源头上预防、监测、预警、遏制。通过危险化学品销售商及时向警方报告可疑情况,能有效帮助警方在第一时间锁定和消除危险源。

    5、建立社区巡逻制度,加强警民合作。新加坡自1983年设邻里警岗(Neighbourhood Police Post,NPP),1997年设立第一个邻里警察中心(Neighbourhood Police centre,NPC),2012年5月推出社区巡逻制度(community Policing System,COPs),至今已在全岛35个邻里警岗推行。一方面强化警员在社区内的执法功能,另一方面吸引居民参与巡逻,纾解长期以来警察人手严重不足的困境。具体做法包括设立打击罪案部队和社区巡逻组等,后者是让警员在区内步行或骑脚踏车巡逻,居民逐渐熟悉其面孔,便于建立更密切的联系。个别的邻里警岗也推出各自计划,号召更多居民加入防范罪案的行列,为社区安全贡献力量。 社区巡逻制度正在改变新加坡警察执行任务的方式,让居民成为防范犯罪的一分子,也让警员成为所保护社区的一分子,以便更有效打击和防范社区内各种罪案。

    三、几点启示

    (一)加大反恐立法工作力度

    打击恐怖主义需在法律的框架下进行。目前,包括美国(《爱国法案》)、俄罗斯(《俄罗斯联邦反恐怖主义法》)、日本(《反恐怖对策特别措施法》)在内的许多国家都采取单独立法模式制定了专门的反恐法,依法加大打击恐怖主义的力度。新加坡的《恐怖主义(禁止提供资助)法》几乎涵盖了所有对恐怖主义提供资助的行为。

    近年来,我国也加大了反恐立法工作力度。1997年新刑法将组织、领导、参加恐怖活动组织首次入刑,2001年“9·11”后修改刑法增设资助恐怖活动罪(《中华人民共和国刑法修正案(三)》);2011年10月公布施行的《全国人大常委会关于加强反恐怖工作有关问题的决定》对恐怖活动作了基本界定。此外我国已加入了《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》等十余个反恐怖国际公约。2015年2月25日《反恐怖主义法(草案)》已再次提交全国人大常委会审议。与2014年10月第一次审议时的内容相比,本次反恐法草案最大的变化之一,是突出强调和细化了执法规范,目标是在严厉打击恐怖主义的同时,积极探索寻找反恐与人权保障之间的平衡点,切实防止侵害公民和组织的合法权益。具体对反恐法草案有关条文作了5个方面的修改,并进一步完善了恐怖主义等定义,健全了反恐怖主义制度措施,修改了有关条文中涉及民族、宗教的表述。反恐法是一部综合性较强的法律,制定出台要和我国刑法、刑事诉讼法以及有关国际公约等做好衔接。当前可配合《反恐怖主义法(草案)》审议和修改优化出台的过程加大宣传力度,借以培养民众的防恐反恐意识和素质能力,为全民防恐打下良好的法治与群众基础。

    (二)加强基层社区反恐协作

    我国部分城市基层社区安全治理较为不足,监管难以完全覆盖,且部分民众通常不够警觉,恐怖分子很容易以住客或访客的身份混入其中,在社区少人涉足的僻静之处进行恐怖袭击准备;同时社区本身也容易成为恐怖袭击的目标。目前,一般的住宅区都由物业部门进行统一管理,而且相对集中,因此各物业之间、居委会之间、楼栋之间应加强联系协作,共享安全信息,共同研究对策,提高共同防范恐怖袭击的能力。北京综治委于2014年5月在全市范围内全面启动了社会面等级反恐,其中一个举措就是以社区(村)的书记和治保主任为骨干,以楼门院长、中心户长为中坚力量,以广大巡防员、流管员、平安志愿者为基础,建立起一支近10万人、覆盖全市的安全稳定信息员队伍,成为涉恐涉暴情报信息收集的重要基础。这一做法值得借鉴。

   (三)实行危化品和化学试剂销售店联网

    暴恐袭击较难防范的是爆炸事件,爆炸袭击从发生到结束往往只有几秒钟,但却可能造成严重伤亡。在我国,炸药通常不易买到,因此准备实施爆炸袭击的恐怖分子很可能会在化学试剂销售店购买制作炸弹的原料自己配置。各化学试剂销售店与公安部门可以相互联网,制作“需要重点关注的危化学试剂一览表”,所有拟购买这些试剂的人都需要进行合法身份确认和网上登记,通过联网汇总信息,根据单个购买者的总购买量、购买周期等信息进行动态监测,密切留意异常情况,重点监控预防。

    (四)加强反恐宣传,促进警民合作

    反恐宣传教育是能够最广泛促进警民合作的方式,可通过在电视、广播及互联网等媒体中定期或不定期宣传适用于一般民众的恐怖分子识别方法以及与警方联系的方式;在社区、学校、企业及工厂等人员较为集中固定的地方开展讲座,提高广大民众的警民合作意识,使其能及时对疑似暴恐分子进行识别和报警,协助警察防范恐怖袭击。自2008年起,中国反恐部门已逐步加大了对普通民众的反恐宣传力度,前后编写发放了3本有关反恐的手册。2008年有关部门首次印发了《公民防范恐怖袭击手册》,向社会公众特别是学校和社区免费发放。2014年7月22日,由国家反恐办编制的《公民防范恐怖袭击手册》在北京、新疆、上海、广东、河南等地同步免费发放,该手册从42个方面介绍了公民反恐、防恐的基本常识。此举值得推广。

    (五)强化反恐演练和志愿者培训

    当前反恐斗争一个突出的薄弱方面就是广大民众的参与意识和应急知识技能还不足,恐怖事件发生时往往过度惊慌失措,但在事件过去之后又容易放松警惕。实践证明,定期和不定期组织民众参与反恐应急演练,是提高普通民众反恐意识和应急知识技能的有效途径和抓手。其中,志愿者在反恐活动中发挥着尤为重要的作用。无论是在日常应急还是在暴恐事件发生时,志愿者都应能提供大量初级帮助,能够更默契地配合专业反恐人士进行隐患排查和应急处置。志愿者所处理的情况将会更加复杂,所遭遇的突发状态会更严重,所以志愿者招募后必须首先进行专门培训,掌握更多的反恐技能。此外,志愿者应主动参与分析评估所在社区可能存在的恐怖活动及相应的应对措施。

    (六)为重要场所配备和培训反恐应急人员

    车站码头、学校、大型商场、公共娱乐场所、大型企事业单位等所容纳的人数众多,容易成为暴恐袭击目标,需要配备更多的安保力量。政府公安部门等机构需要组织专门力量,定期对重要公共场所的安保人员进行培训。此外,要对这些场所从业人员进行培训,提高其防恐意识,引导他们主动发现可疑情况并进行先期简单处置,同时确保其在暴恐事件发生时能够保持冷静,并帮助指引其他人保护自身安全、脱离危险地带。

    (七)推动恐怖袭击现场的警民协同

    在制服恐怖分子的犯罪现场,警民合作同样可以发挥重要的作用。2014年8月1日发生在新疆墨玉县的3万民众围堵暴徒的行动就充分体现了全民反恐的巨大威力。当地民众都希望能够早日制服恐怖分子,不再每天担惊受怕,因此先后有70余名群众提供了线索。各民族群众参与到反恐行动中,是对恐怖分子的巨大打击,是中国反恐史上的一个亮点。当地政府决定拿出3亿元奖励此次参与围堵暴徒的群众,是对全民反恐的一种直接肯定。

    当然,反恐是专业性很强、挑战性很大的工作,必须主要由专业力量——公安、武警等承担。但在确保群众安全的情况下推动全民反恐是一个积极的努力方向,广大群众与公安部门有效合作,才能更广泛深入地开展防恐反恐工作,给予恐怖组织更加有力的威慑和打击。

 

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